第二十三章 结论

    Ⅰ．上文分析的几点含义

    竞争领导地位的理论已经证明是对民主过程一些事实的令人满意的解释。所以我们自然用它来阐明民主政治与社会主义制度间的关系。如同上文业已说到，社会主义者不但断言两者可以和谐共存，他们还断言民主政治意味着社会主义，除了社会主义不可能有真正的民主。在另一方面，读者不会不熟悉美国前几年出版的无数小册子中的至少某几本，它们证明，计划经济————更不必说完完整整的社会主义————与民主政治全然不能共存。这两种观点从竞争的心理背景来看是容易理解的，从双方为争取绝大多数热情信仰民主政治的人民的支持这个自然愿望看也是容易理解的。但假定我们发问：真理在哪一方呢？

    本书这一篇和前几篇中的分析很容易得出对这个发问的回答。在我们所界说的社会主义和我们所界说的民主之间并没有必然的联系：两者之中任何一个都能够没有另一个而存在。同时，两者也不是互不相容的：在适当的社会环境状况下，社会主义发动机可以按照民主原则运行。

    但请注意，这种简单的陈述以我们认为什么是社会主义、什么是民主政治的看法为基础。因此，我们陈述的含义比争论任何一方所想的不但比较简单，而且有所不同。由于这个原因，还由于在单纯相容问题后面不可避免地会出现深一层的问题，即民主方法在社会主义政权下运用比在资本主义政权下运用效率较高还是较低，所以我们还有大量解释工作要做。特别是，我们必须努力确定可望民主方法产生令人满意结果的诸条件。这个问题将在本章第2节中解答。现在我们先看一看我们分析民主过程的几个含义。

    首先，根据我们所持的观点，民主政治并不意味也不能意味人民真正在统治————就“人民”和“统治”两词的任何明显意义而言————民主政治的意思只能是：人民有接受或拒绝将要来统治他们的人的机会。但是，因为人民也能用全然不民主的方式来决定接受或拒绝，我们不得不增加另一个识别民主方法的标准，来缩小我们的定义，那就是由未来领导人自由竞争选民的选票。现在，定义的一个方面可以用这么一句话来表达，即民主政治就是政治家的统治。清楚地理解这句话所含的意义是极端重要的。

    许多民主学说的倡导者曾努力要消除政治活动的任何职业性含义。他们顽强地、有时狂热地认为，政治活动必不是一项职业，任何时候政治成为职业，民主政治就堕落了。可这仅仅是空论。说实业家和律师可以被选入议会，偶尔甚至做上大官，但他们主要依旧是实业家和律师，这是确实的；说许多主要是政治家的人继续依靠别种工作为生，这也是确实的。 (1) 但在正常状况下，一个人政治上的成功，特别是不止一次地上升为内阁官员，就意味他已职业性地集中精力于政治。此人的其他活动已降为副业或必要的打杂。如果我们希望公正地面对事实，我们务必承认，在除瑞士以外的任何类型现代民主制度中，政治不可避免地是一种职业。这点又会使我们承认各个政治家的特殊职业利益和这种政治职业的特殊集团利益。把这个含义插入我们的理论至关重要。一旦我们考虑到这一点，许多谜团就迎刃而解了。 (2) 除廓清别的疑惑外，我们能立即懂得，为什么政治家的行为如此经常地不符合他们阶级的利益，不符合与他们个人有关系的集团的利益。从政治上说，谁要是还没有真正领会和永不忘记一位历史上最成功的政治家的话：“实业家不了解的是，正如他们在经营石油，我在经营选票。”他在政治上还是在幼儿园阶段。 (3)

    让我们认真想一想，没有理由相信这种情况在社会主义社会组织中会变得较好或者较坏。打算从事医生或工程师职业取得成功来满足其抱负的医生或工程师，将一直是一种特殊类型的人，有特殊的利益模式；打算从事改革他们国家制度的医生或工程师，将是另一种类型的人，有另一种利益模式。

    第二，研究政治组织的学者总是怀疑庞大而复杂社会里民主政治的行政效率。特别是有人坚持认为，与其他制度相比，民主政府的效率不可避免地要受到损害，因为议会内外无休止的争斗使领导人的精力蒙受巨大损失。由于同样理由，政策不得不迁就政治斗争的紧急情况，从而进一步损害行政效率。这两点理由都不容怀疑，二者均是我们上文说过一句话的推论，我们曾说，民主方法产生的立法和行政，只能是政治职位斗争的副产品。

    例如，设想一下总理的处境。在政府动荡不安像法国1871年到1940年政府频频垮台那种情况的地方，总理的注意力必然集中于有如用台球建造金字塔那样的任务上。在这种环境里只有具备不寻常力量的人才能省出精力根据议案处理日常行政工作；也只有这样特殊的人才能在他的文官下属中有一点威信，他的下属和所有人一样知道他们的长官不久于位。当然，英国的情况没有这样糟，不稳定的联合政府是不常见的，正常一届政府能指望存在五六年。部长们可以安于其位，在议会里不会很容易被撵下台。但这样说的意思不是表示他们可以免去斗争。总有不断的较量，如果政府不是经常处于岌岌可危的境地，那只是因为一般说来它有能力抑制日常的攻击不使其达到危险点罢了。首相必须随时注视他的对手，必须不断地领导他的下属，必须准备应付随时可能出现的背叛，必须一直参加在辩论中的法案的工作，必须控制他的内阁————所有这一切等于说，当议会在开会的时候，如果他在早上还有两个小时思考问题和进行实际工作，他就是幸运的了。政府的个别失策和失败，从整体上说常常是由于领导人或领导班子心力耗竭的缘故。 (4) 因此有理由发问，他怎能承担起领导和监督一个包罗所有经济生活问题的行政机构的责任呢？

    但是，这种浪费政府精力的原因还不止于此。为了取得职位或者保持职位的无休止的竞争，使他们对每一件政策和议案的考虑都带上偏见，这种偏见从“票数上做买卖”这句话中看得十分清楚。在民主政府中首先必须注重一项政策、议案或行政措施的政治价值这个事实————也就是说，迫使政府依靠议员和选民的选票这个民主原则的事实————很可能扭曲赞成者和反对者的主见。尤其是，这个事实迫使掌握枢要或参预枢要的人采取短期观点，极难要求他们为远期目标作持久努力，为国家长期利益服务；譬如外交政策就有屈从于国内政治斗争的危险。合理地采取对付各类问题的措施也有同样的困难。政府着眼于本身政治机会，做出的决定不一定是能对国家产生最好效果的决定。

    因此，民主政体里的总理好像是一个全神贯注于不要摔下马来的骑手，他难以计划好他的马上旅行；或者好像一心想知道他的军队能否接受他命令的一个将军，他无法考虑整个战略。尽管可以引出一些用以辩解的事实，这点总归是事实，而且必须承认，在像法国、意大利诸国中，这一点是反民主情绪传播的根源之一。

    首先，出现这些令人感到难以忍受后果的事例，常常能够用社会模式还达不到实行民主制度这个任务的理由来解释。如法国和意大利事例表明，在文明程度远比某些成功地实行民主制度国家进步的国家里，也发生这样的后果。但是，如果换一种说法，人们批评的分量就会减轻：民主方法的令人满意的运行要依据是否具备某些条件而定————这是我们立即要讨论的主题。

    于是出现二者择一的问题。这些弱点在非民主模式中显然不是不存在。铺设一个人非民主地走上（譬如说宫廷中）领导地位的道路所消耗的精力和扭曲对问题的看法，其程度和民主争斗中消耗和扭曲的一样多，尽管后者的浪费和扭曲没有前者那样公开明显。这等于说，想要比较地评价政府机器，还必须考虑制度原则以外的其他许多因素。

    此外，我们中间某些人将回答批评者说，较低水平的政府效率可能正是我们想要的。我们肯定不想做有效率的独裁制度下的人民，不想做仅仅是政治深层斗争的材料。像国家计划那种东西，在美国目前是不可能的，但这点岂不正好证明，在这个国家里，与俄国国家计划相类似的东西会破坏合众国的有机结构和精神吗？

    最后，适当的制度设计可以做些事情来减轻对领导人的压力。例如美国的制度安排就能在这方面表现出优点。美国的“总理”无疑必须注视他的政治棋盘。他也不必为每一个措施负责。同时他不老坐在国会里，至少可以免除因此产生的肉体紧张。他有他想要的培养他力量的所有机会。

    第三，我们在上一章中的分析，突出了以民主方法选到领导地位上去的人的品质问题。关于这方面的众所周知的论点几乎不需回忆：民主方法创造职业政客，然后又把他们变为业余的行政长官和“政治家”。这些人本身缺乏处理放在他们面前的工作所必需的条件，他们任命麦考利勋爵那样的“不懂法律的法官和不懂法文的外交官”，破坏文官制度，使所有最好的文官灰心丧气。还有另外一点与专门能力和专门经验无关，但却更加糟糕：使一个人成为候选人的智慧与品格，不一定就是做一个卓越行政长官的智慧与品格，以投票中获得成功的方法选出的人并不一定是在领导工作中取得成功的人。即使选举的产物证明在位时能取得成功，这种成功很可能对国家是失败。足智多谋的政客能成功地经历多次行政失败而不倒。

    在所有这些说法中，对真理成分的承认也会被对片面事实的承认所冲淡。特别是在二者取一的考虑中，认为民主政治有理由占有优势：在任何社会环境中没有一种选举制度————也许竞争性的资本主义除外————能完全测试得出候选人的实践才能，能像驯马家挑选赛马那样进行挑选。所有选举制度，虽然程度不同，都重视候选人的其他品质，包括常常有害于实践才能的品质。但我们也许还可以这样说，在一般情况下，一个人在政治上的成功并不证明他有什么才能，而政治家只是业余玩政治的人。虽然这样说不十分正确，但有一点非常重要，即他十分内行地知道怎样操纵人。作为一般规律来讲，能赢得政治领导地位的才能至少具有一定的个人力量以及其他才能，这些对制造总理是十分有用的。在把政治家带上国家首脑地位的溪流中毕竟处处布有礁石，它们对于阻止白痴和牛皮客宦途上进，不是完全没有作用的。

    在这类问题中，这样或那样的一般性争论不会导致明确的结论，这应在我们意料之中。更奇怪和更有意义的是，事实证据至少在乍见之下不具有更多的结论性。再也没有比罗列一份给人印象深刻的民主方法的失败事例的清单更容易的事了，尤其是如果我们不但把实际挫折或国家失败包括在内，而且还把国家生活虽然健康繁荣但政治方面的表现显然差于其他方面表现的事例包括进去的话，情况更加如此。可是，要排列对政治家有利的同样给人印象深刻的证据也同样容易。让我们举一个突出的事例：古代战争中的技术性没有后来战争那样重要，这是实在的。可是人们还是认为，在战争中取得成功的能力，即使在当时与一个人能被选入领导地位的能力毫不相干。但共和时代的全部罗马将军都是政治家，他们全都是直接通过他们担任的或凭曾担任的由选举产生的官位而当上军队统帅的。因为这个事实产生过最可怕的灾难。但从整体上看来，这些政治家将军干得十分出色。

    为什么会这样呢？这个问题只能有一个答案。

    Ⅱ．民主方法成功的条件

    如果一个物理学家观察到，同一个装置在不同时间和不同地点运行得不一样，他的结论是这个装置的运行取决于装置以外的诸条件。我们也只能作出同样的结论。要知道可以期望古典民主学说在可以接受程度上适合现实的条件是什么是不难的，就像了解这个学说过去适合现实的条件是什么一样容易。

    这个结论明确地表明，我们持有我们一向表明的严格的相对论的观点。正如没有不问时间不问地点的赞成或反对社会主义的理由一样，也不存在赞成或反对民主方法的绝对普遍的理由。正如对社会主义一样，对民主方法也很难使用“其他条件相同”这一条来论证，因为在民主政体是可行的或者是唯一可行制度的局势与民主政体是不可行的制度的局势之间“其他条件”不可能完全相同。民主政体在显示出某种特征的社会模式中盛行，去查问在不具备那些特征的其他社会模式中民主政体的进展如何，或者在那些别种社会模式中人民怎样运用民主这些问题有没有意义是大可怀疑的。我认为民主方法在有可能运行的社会中，它要取得成功必须具备的条件可归纳为四个 (5) ————我要说的只限于现代类型的大工业国家。

    第一个条件是，人的政治素质————领导和管理政党机器的人，选出来进入议会和上升担任内阁职务的人————应该有足够优秀的水平。这点意味着光有足够数量的有充分才能和道德的人还不够。如上文业已指出，民主方法不是简单地从全民中挑选人，它只从愿意接受政治职务的人们中，更确切地说，从愿意竞选的人们中挑选人。当然，所有选举方法都是这样做的。所以，所有方法根据某种职务对才智和品德的程度不等的吸引力，可以在选举中有高于或低于全国平均水平的表现。但争夺当权职位的竞争，一方面浪费了人员和精力，另一方面民主过程很容易在政治领域里创立一些条件，一旦这些条件确立，就将把能在政治领域以外其他领域作出成就的大多数人赶出政治领域。由于这两个理由，充分适当的人才对于民主政府的成功特别重要。说人民在民主政治中总会有他们需要的或该有的那种性质和品格的政府，那是不确实的。

    也许有许多方法能获得品质极为良好的政治家。但迄今为止，以往经验看来表明，唯一有效的保证在于存在一个社会阶层，它本身是最严格选择过程的产物，又理所当然地一心一意从事政治，如果这样的一个阶层对于外来者既不完全排斥又不来者不拒；如果它强大到足以同化它不断吸收的成员，它不但将为政治事业提供已在其他领域成功地通过考验的————就像在私人事务中充当过练习生————值得信任的产品，而且它还将赋予他们体现经验的传统、专业的法规和共同的观点，增加他们对政治事业的适应性。

    能完全满足我们条件的唯一国家————英国————也是具有这种意义的政治阶层的唯一国家，这不仅仅是巧合。更有启发意义的事例是德国在魏玛共和国时期（1918——1933年）的事例。正如我希望在第5篇中说明的，对于通常被认为是惊人失败的那个时期的德国政治家，没有什么缺陷可被指摘的。议员和总理、部长一般是诚实、理智和正直的。所有政党也是这样。但在对这里和那里表现的点点滴滴的才能给予应有敬意同时（虽然在高级领导圈中这种才能很少见），还必须指出，这些人中的大多数明显地低于一般标准，在某些方面还低得可怜。显而易见，这并非由于整个民族缺乏才能与精力，而是由于精力旺盛的才智之士摒弃了政治事业。没有一个阶级或团体的成员把政治看做他们矢志从事的事业。政治制度陷于困境有许多原因。但这个制度最后在一个反民主领袖手中遭遇彻底失败，还是表明缺乏有鼓舞人心能力的民主领导力量。

    民主政治成功的第二个条件是，政治决定的有效范围不应扩展太远。它能扩展到多远，不但要根据上一节提出的分析得出的民主方法的一般限度，而且还要根据每一个个别事例的特殊环境。说得具体一点，有效范围不仅取决于————举例说————为政治生命不得不紧张地不停斗争的政府能成功地处理问题的性质和数量；而且在任何特定时间和地点，也取决于组成政府人员的素质以及这些人必须在其中工作的政治机器的类型和社会舆论的模式。就我们民主理论的观点而言，没有必要要求————不像古典理论观点那样————政治机构只应处理一般民众能彻底理解和有严重意见的事情。比较不严重需要的同样性质的事情依然有处理的必要，这点还要再加评论。

    当然，首相领导的议会，如果有必要，通过宪法修正，使自己服从自己的决议，不能有任何法律上的限制。因而埃德蒙·伯克在有关英国政府和议会对美洲殖民地所采取行为的讨论中竭力主张，权力无限的议会要做到运行恰当，必须为自己加上限制。同样，我们也可以说，即使在必须提交议会投票决定范围内的问题，政府和议会在通过议案时也常有必要使它们的决定看来纯属形式性质，最多是纯属监督性质的决议。否则，民主方法会产生反常的立法现象。以十分庞大和十分专门的刑法典为例。不管一个国家是否准备编纂一部法典，民主方法适用于这个问题。民主方法也适用于政府为作出不仅是形式的政治决定时想要挑选的某些“问题”————如劳工或雇主联合会的某些做法应不应被认为是犯罪。至于其他问题，政府和议会不管本身怎么想，不得不接受专家的意见，因为犯罪是一个复杂的现象。事实上犯罪这个词包括许多没有共同点的现象，有关犯罪的民众通用的口号几乎都是错的。合理地对待犯罪要求在这个问题上的立法既要防止惩罚主义，又要防止感伤主义，而政府和议会里的门外汉总容易一会儿犯这种毛病，一会儿犯那种毛病。这就是我强调政治决定有效范围 应有限制想要表达的意思————在这个范围内，政治家作形式上的决定，也作实质上的决定。

    而且，在讨论中的条件当然可以用相应限制国家活动的办法来实现。但如果读者认为这样的一种限制是必须施加的，那是严重的误解。民主政治并不要求国家的每一种职能都受它政治方法的支配。例如，在大多数国家中，赋予法官不隶属于政治机关的独立性。另一个例子是1914年前英格兰银行所持有的地位。它的某些职能事实上是国家性质的职能。然而把这些职能给予在法律上只不过是一家商业公司的机构，它完全独立于政治部门之外，有它自己的政策。美国的某些联邦机关也是具有同样性质的例子。州际商业委员会的设立体现了扩大国家权力范围而不扩大政治决定范围的意图。或者再举一个例子，美国的某些州“无条件地”为州立大学拨款，也就是说，不干预大学在某些情况下等于实际上完全自治的独立性。

    因此，除了通过授予权力和建立使用权力的机关的议案所指的那种事务，以及除了政府的一般监督作用所意指的那种接触外，几乎任何类型的人的事务，可以想象地隶属于国家的范围，不成为竞争政治领导地位斗争的一部分材料。当然，这种监督作用可能蜕变为腐化的势力。政治家任命非选任国家机关工作人员的权力，如果滥用，常常足以使这些机关腐化。但这点对我们正在讨论的原则没有影响。

    第三个条件是，现代工业社会里的民主政府为了做好国家事务领域所包括的所有事务，必须有能力支配一个赋有强烈责任感和同样强烈集体精神以及有良好名望和传统的训练有素的官僚机构的工作。这样的官僚机构是对有人提出由业余人士管理政府的最好回答。可能它也是在美国常常听到的一个疑问的唯一答案，人们怀疑，民主政治业已证明其本身不能产生像样的市政府，如果把什么事情，最终包括整个生产过程，统统交给它去做，我们怎能期望这个国家能好好存活下去。最后，它也是刚才我们第二个条件提到的问题的主要回答， (6) 即国家管理范围太大时，依仗的就是这个官僚机构。

    这个官僚机构应有效率处理日常行政事务，有能力提供良好意见是不够的。它必须强大得足以引导充当各部部长的政治家，若有需要，去教导他们。为了能够做到这一点，它必须能够逐渐形成自己的原则，并有足够的独立性去维护自己的原则。它必须是一种凭自己重要性取得的力量。就是说，人员的任命、任期和晋升，事实上，虽然不是形式上，必须主要取决于————在政治家不敢轻易破坏的文官制度规则范围内————它自己的共同意见，尽管当政治家或公众发觉他们的意见被它抵制时（他们常常会碰到这种抵制），肯定会引起各种各样的喧嚷。

    又和政治官员的情况一样，官僚机构得到合用的人选问题是头等重要的，训练虽然重要，但和这相比只处于第二位。如果存在一个充分优秀和有相当威望能够招徕人才的社会阶层————不太富也不太贫，不坚拒外来者也不让人随便进入————就容易获得所需要的人才和能使官僚阶层发挥作用所必要的传统规则。欧洲的官僚机构，尽管招来不少敌意的批评，把它们的良好记录弄得模糊不清，仍足以成为我试图表达的意思的极好例子。这些官僚机构是长期发展的产物，从中世纪诸侯的管家（原来是为管理和军事目的挑选出来的农奴，这批人由此得到小贵族的身份），经历了几个世纪，直到现在我们看到的强有力行政机器的出现，这部机器不是一下子创造出来的，它也不能用金钱“雇佣”，可是它到处成长，不管一个国家采取什么样的政治方法，在今后，它的扩展是一件可以肯定的事情。

    第四个条件可以用民主自制 四个字来概括。每个人一定会同意，要使民主方法顺利运行必须要国内所有算得上数的集团乐意接受一旦列入法令汇编上的立法条款，和接受由合法主管当局发出的行政命令。但民主自制的含义远不止此。

    首先，选民和议会必须在智力和道德水平上有相当高度，足以保证不受骗子和狂人或现在还不是、但即将被驱赶成为骗子和狂人的那批人的礼物。此外，如果通过的议案没有顾到其他人的权利要求和国家的形势，也会出现玷污民主政治的信誉和破坏对它的忠诚的失败。主张改革议会或行政措施的个别建议必须满足于像在面包店... -->>
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